“十三五”時(shí)期是推進(jìn)新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。2015年，國家測繪地信局提出新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)并將其寫入《全國基礎(chǔ)測繪中長期規(guī)劃綱要（2015-2030年）》（經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，以國函〔2015〕92號(hào)印發(fā)，以下簡稱《規(guī)劃》）。為統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，國家局開展了一系列工作，2016年初印發(fā)了《2016年測繪地理信息工作要點(diǎn)》，提出要“研究制定新型基礎(chǔ)測繪體系改革方案”。發(fā)展中心貫徹落實(shí)相關(guān)文件精神，組織開展了系列研究和調(diào)研，在《調(diào)查 研究 建議》刊發(fā)了“新型基礎(chǔ)測繪筆談”系列專題文章，組織召開了“新型基礎(chǔ)測繪研討會(huì)”。在以上工作基礎(chǔ)上，各地對(duì)調(diào)整原來基礎(chǔ)測繪發(fā)展思路、推動(dòng)新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)初步形成認(rèn)識(shí)。在此，中心課題組搜集了各地已經(jīng)印發(fā)或者即將印發(fā)的測繪地理信息事業(yè)“十三五”規(guī)劃或基礎(chǔ)測繪“十三五”規(guī)劃，通過對(duì)規(guī)劃指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)等內(nèi)容的梳理和分析，總結(jié)各地對(duì)新型基礎(chǔ)測繪的理解和認(rèn)識(shí)，形成以下報(bào)告。

　　此次調(diào)研共搜集了河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、廣西、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏等21個(gè)省級(jí)測繪地理信息事業(yè)“十三五”規(guī)劃或基礎(chǔ)測繪“十三五”規(guī)劃，另有寧波、濰坊2個(gè)市級(jí)規(guī)劃。其中，截至調(diào)研結(jié)束，已經(jīng)印發(fā)的規(guī)劃有11個(gè)，多數(shù)由?。ㄗ灾螀^(qū)）發(fā)改委聯(lián)合當(dāng)?shù)販y繪地理信息主管部門印發(fā)，福建、山東、甘肅、寧夏由?。ㄗ灾螀^(qū)）政府印發(fā)。從樣本的地域分布、經(jīng)濟(jì)情況等來看，樣本基本能反映全國的總體情況，具有有效性。

　　一、各地對(duì)新型基礎(chǔ)測繪的認(rèn)識(shí)

　　在調(diào)研的21個(gè)省級(jí)規(guī)劃中，寧夏基礎(chǔ)測繪規(guī)劃中并沒有明確提到“新型基礎(chǔ)測繪體系”，其他省都將其寫進(jìn)了基礎(chǔ)測繪“十三五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)、指導(dǎo)思想或原則中，大部分省還在保障措施中明確，要按照新型基礎(chǔ)測繪的要求，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入、加強(qiáng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)，調(diào)整現(xiàn)有隊(duì)伍布局等（各地對(duì)新型基礎(chǔ)測繪的部署見附表1）。

　　基礎(chǔ)測繪的轉(zhuǎn)型升級(jí)，根本上說就是生產(chǎn)體系和應(yīng)用服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在多數(shù)地方規(guī)劃中，都充分強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算在新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)中的作用，在重大任務(wù)中提出了相關(guān)思路。雖然在表述上不太統(tǒng)一，但是具體建設(shè)任務(wù)和思路都是一致的。大數(shù)據(jù)中心的理念是整合各部門、各類型、各尺度、各要素、各時(shí)間的地理信息數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)時(shí)空信息的處理、統(tǒng)計(jì)分析、數(shù)據(jù)挖掘等。云平臺(tái)的理念是以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的多樣化、定制化等。

　　二、“十三五”規(guī)劃中基礎(chǔ)測繪產(chǎn)生的變化

　　在國家局提出新型基礎(chǔ)測繪后，各地反響強(qiáng)烈，從基礎(chǔ)測繪的發(fā)展理念到具體任務(wù)布局，與“十二五”規(guī)劃比較都有了明顯的變化，具體來說包括以下幾方面。

　　1.總體發(fā)展理念的變化

　　①“融合”成為現(xiàn)代測繪發(fā)展的方向

　　與新技術(shù)融合發(fā)展已在各地基礎(chǔ)測繪規(guī)劃中得到充分的重視，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。一是大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)。河北、山西、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、山東、河南、湖南、四川、陜西、甘肅等12省及寧波、濰坊等市，明確提出要建設(shè)“大數(shù)據(jù)中心”，要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建設(shè)跨行業(yè)跨層級(jí)的時(shí)空信息大數(shù)據(jù)，要關(guān)聯(lián)整合多部門的多維、多源、多類型信息資源，形成信息資源的快速共享、互聯(lián)互通。大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)體現(xiàn)了不同技術(shù)、不同數(shù)據(jù)、不同層級(jí)的融合，是“十三五”時(shí)期各地建設(shè)的重要任務(wù)。二是三網(wǎng)融合成為“十三五”期間基礎(chǔ)建設(shè)重要任務(wù)。河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、青海等9省明確提出“十三五”期間要實(shí)現(xiàn)大地、高程、重力控制網(wǎng)的三網(wǎng)融合。三網(wǎng)融合的發(fā)展思路早在國家局“十二五”規(guī)劃中就已經(jīng)提出，但在地方“十二五”規(guī)劃中響應(yīng)者甚少，直到“十三五”規(guī)劃各地才將其作為建設(shè)重點(diǎn)。可以看出，從國家提出思路到各地方貫徹執(zhí)行，這中間大概有五年的滯后期。三是時(shí)空信息云平臺(tái)的建設(shè)。河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏等20?。ㄗ灾螀^(qū)）都提出要建設(shè)時(shí)空信息云服務(wù)平臺(tái)，占省樣本總量的95%。云平臺(tái)主要采用云計(jì)算技術(shù)，實(shí)現(xiàn)時(shí)空數(shù)據(jù)資源的按需調(diào)用、數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)分析處理、云端制圖表達(dá)、時(shí)空信息挖掘與決策支持等，提供目錄服務(wù)、定位服務(wù)、處理服務(wù)和分析服務(wù)等多方位服務(wù)。

　?、凇伴_放共享”成為重要發(fā)展趨勢(shì)

　　中長期規(guī)劃中提出，“開放共享”是新型基礎(chǔ)測繪的重要特點(diǎn)。而從各省規(guī)劃內(nèi)容也可以看到此趨勢(shì)。一是部門共建共享已成為全系統(tǒng)共識(shí)。規(guī)劃中提出要加強(qiáng)部門共建共享的省份有20個(gè)，分別是河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣西、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏。二是多個(gè)省探索引入社會(huì)資本發(fā)展基礎(chǔ)測繪。創(chuàng)新多元化投入渠道，實(shí)現(xiàn)投入上的“開放”。內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、浙江、河南、湖南、廣西、云南等8省都提出充分利用社會(huì)資源，探索多元化投入模式。三是將志愿者模式引入地理信息采集。要實(shí)現(xiàn)地理信息數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)快速更新，單靠專門的隊(duì)伍按周期進(jìn)行全面測繪是無法實(shí)現(xiàn)的，而且成本巨大。在這個(gè)“人人都是測繪者”的時(shí)代，應(yīng)該也只有引入社會(huì)大眾的力量，才能實(shí)現(xiàn)效率的最大化。雖然目前只有江蘇省明確提出志愿者地理信息采集，但其做法非常值得借鑒和思考，也將成為一種發(fā)展趨勢(shì)。江蘇省將地理信息采集和生產(chǎn)、管理的“網(wǎng)絡(luò)化”、“志愿者模式”結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)地理信息的快速更新和實(shí)時(shí)化。規(guī)劃中提出，建立快速獲取和更新基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的技術(shù)方法和工藝流程，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的新型基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)管理和質(zhì)量控制信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)測繪生產(chǎn)全過程的網(wǎng)格化、流程化、智能化。將志愿者地理信息采集與分析挖掘技術(shù)作為重點(diǎn)研究技術(shù)。目前很多技術(shù)已經(jīng)取得突破，應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)這方面的技術(shù)攻關(guān)，早日實(shí)現(xiàn)這種模式。

　?、蹚摹爸亟ㄔO(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)服務(wù)并重”

　　“十三五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃比較，還有一個(gè)顯著的理念上的不同，那就是基礎(chǔ)測繪從以地圖測制更新向地理信息綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變，從重建設(shè)到建設(shè)服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變?！笆濉币?guī)劃中，基礎(chǔ)測繪的重點(diǎn)主要集中在基準(zhǔn)建設(shè)、基礎(chǔ)地理信息的獲取和更新、地形圖的編制和出版，而從“十三五”規(guī)劃中可以看出，地理信息的服務(wù)已經(jīng)提到與建設(shè)并重的位置?；A(chǔ)測繪工作重點(diǎn)由以測繪基準(zhǔn)建設(shè)、基礎(chǔ)地理信息采集為主，向以測繪基準(zhǔn)管理服務(wù)、基礎(chǔ)地理更新共享與公共應(yīng)用服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化基礎(chǔ)測繪服務(wù)的公共性和權(quán)威性?；鶞?zhǔn)服務(wù)方面，所有省都提出要建設(shè)省導(dǎo)航定位服務(wù)系統(tǒng)。除西藏外，其他省都提出要建設(shè)時(shí)空信息云服務(wù)平臺(tái)，提供多樣化的服務(wù)。而定制化的服務(wù)成為基礎(chǔ)測繪未來服務(wù)的重要方向。河北、黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖南、四川、西藏、甘肅、青海等10省都提出要發(fā)展個(gè)性化地理信息定制服務(wù)。

　　2.具體任務(wù)部署的變化

　?、佻F(xiàn)代基準(zhǔn)的建設(shè)

　　所有省級(jí)規(guī)劃都將完善和維護(hù)現(xiàn)代測繪基準(zhǔn)體系的建設(shè)列為基礎(chǔ)測繪“十三五”規(guī)劃的主要任務(wù)之一，并提出要推進(jìn)導(dǎo)航定位服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)。與“十二五”建設(shè)重點(diǎn)比較發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)將建設(shè)和完善衛(wèi)星定位服務(wù)系統(tǒng)作為“十三五”發(fā)展重點(diǎn)，提出了具體目標(biāo)和推進(jìn)措施，以提供高精度的衛(wèi)星定位應(yīng)用服務(wù)。河北、江蘇、浙江、福建、四川、云南和寧夏等7省（自治區(qū)）規(guī)劃在主要任務(wù)中提出加密部分地區(qū)重力點(diǎn)，開展對(duì)空白區(qū)重力測量，約占省樣本總量的33.3%。另外，河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、青海等9省計(jì)劃在“十三五”期間完成大地、高程、重力三網(wǎng)融合，約占省樣本總量的42.9%。其中河北、江蘇、山西、湖南將其列為規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)之一，作為推進(jìn)現(xiàn)代化測繪基準(zhǔn)體系建設(shè)的主要任務(wù)。

　?、诨A(chǔ)地理信息資源建設(shè)

　　傳統(tǒng)基礎(chǔ)測繪因?yàn)榧夹g(shù)條件和經(jīng)濟(jì)條件限制，覆蓋范圍只局限在內(nèi)陸，而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國家戰(zhàn)略拓展需要，海洋、水下等區(qū)域的基礎(chǔ)地理信息重要性越來越凸顯。中長期規(guī)劃明確提出，要實(shí)現(xiàn)“全球覆蓋、海陸兼顧”。這意味著，新型基礎(chǔ)測繪的覆蓋范圍要完成從陸地到海洋，從水上到水下，從地上到地下的拓展。同時(shí)，要不斷增加相關(guān)重要地理信息要素。12個(gè)省級(jí)規(guī)劃中提出要建立全省（自治區(qū)）地理空間信息大數(shù)據(jù)應(yīng)用中心，約占省樣本總量的76.2%，這些省分別是河北、山西、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、山東、河南、湖南、四川、陜西、甘肅。在地理信息覆蓋范圍上，除山西、西藏外，大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)）的規(guī)劃都提到要實(shí)現(xiàn)陸海一體化的多維基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的全覆蓋。所有的沿海省份都將近海海域、重點(diǎn)海域、海島（礁）、沿海灘涂等地理信息獲取作為“十三五”期間的重點(diǎn)工程，包括河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西8省；內(nèi)陸省份則都將行政區(qū)域范圍內(nèi)的重要水域的水下地理信息資源獲取作為重點(diǎn)任務(wù)。河北、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、四川、陜西等12個(gè)省提出要進(jìn)行水下地形測繪，占省樣本總量的57.1%；河北、江蘇、浙江、福建4省計(jì)劃將在“十三五”期間使基礎(chǔ)測繪的工作范圍從室外延伸到室內(nèi)，將開展對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和特定場所的室內(nèi)空間測繪；地下空間地理信息獲取和新的要素拓展也得到很多省的關(guān)注，河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、四川、陜西、寧夏等13省（自治區(qū)）在規(guī)劃中提出將推進(jìn)城市地下管線及地下空間設(shè)施測繪與更新工作；另有河北、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣西、四川、云南、甘肅、青海、寧夏等15省將在“十三五”期間進(jìn)行全景三維場景的構(gòu)建，約占總樣本量的71.4%。

　　③基礎(chǔ)地理信息的維護(hù)更新

　　中長期規(guī)劃指出，新型基礎(chǔ)測繪的重要特征之一是“聯(lián)動(dòng)更新”。地理信息的更新是為了保持?jǐn)?shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性。由于財(cái)政投入有限，傳統(tǒng)基礎(chǔ)測繪一般采取按周期定期更新的方式。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份更新時(shí)間較短，而欠發(fā)達(dá)省份通常更新時(shí)間都比較長。為了加快數(shù)據(jù)的更新，很多省份開始每年按要素更新基本比例尺地形圖。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)地理信息的現(xiàn)勢(shì)性要求也越來越高，多數(shù)省份在分析新需求、新形勢(shì)時(shí)都提到數(shù)據(jù)的高效更新、快速更新、準(zhǔn)實(shí)時(shí)更新等。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，很多省都提出了不同層級(jí)比例尺地形圖的聯(lián)動(dòng)更新，這也是在現(xiàn)階段管理體制和技術(shù)條件下能實(shí)現(xiàn)的可行方式。

　　從調(diào)研結(jié)果看，樣本所有21省（自治區(qū)）都計(jì)劃在“十三五”期間完善基礎(chǔ)地理信息更新維護(hù)機(jī)制，河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、甘肅、青海等14?。ㄗ灾螀^(qū)）提出將采用聯(lián)動(dòng)更新的方式，約占省樣本總量的66.7%，例如浙江省數(shù)據(jù)更新近期目標(biāo)采用了“逐級(jí)推送、聯(lián)動(dòng)更新”的方式，建立快速更新生產(chǎn)技術(shù)體系。湖南省采用“統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫時(shí)態(tài)+年度動(dòng)態(tài)更新+省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)更新”為主要思路的更新維護(hù)方案。吉林省提出按照“統(tǒng)一設(shè)計(jì)、共同投入、級(jí)聯(lián)更新、成果共享”的思路進(jìn)行數(shù)據(jù)的維護(hù)更新。尤其值得一提的是，江蘇省計(jì)劃將在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)由單一比例尺更新向多比例尺聯(lián)動(dòng)更新的轉(zhuǎn)變，并提出將發(fā)展智能測繪，重點(diǎn)研究志愿者地理信息采集等技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)地理信息數(shù)據(jù)更新模式的創(chuàng)新?？梢钥闯?，江蘇省數(shù)據(jù)更新思路更為接近新型基礎(chǔ)測繪的理想模式，采用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)和基于移動(dòng)基站高清攝像的地理信息數(shù)據(jù)更新模式。

　　從以上模式可以看出，省、市、縣聯(lián)動(dòng)更新成為“十三五”期間的地方基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的主要更新模式，而“志愿者+網(wǎng)絡(luò)化”實(shí)時(shí)更新將成為未來新型基礎(chǔ)測繪的更新方向，也體現(xiàn)了新型基礎(chǔ)測繪“開放共享”的特點(diǎn)。在這方面，江蘇、浙江等省的實(shí)踐顯然走在了各省前面。

　　新型基礎(chǔ)測繪最終要實(shí)現(xiàn)“一次采集，聯(lián)動(dòng)更新”，要建立一個(gè)全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫。從上文可知，大多數(shù)省都提出要建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)中心，而在這種理念下地理實(shí)體編碼技術(shù)的運(yùn)用成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵。“用地理對(duì)象組織空間數(shù)據(jù)，并賦以唯一的地理實(shí)體標(biāo)識(shí)，即地理實(shí)體編碼，則可以建立不同比例尺空間數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)同一地理對(duì)象在空間數(shù)據(jù)庫中的多比例尺集成管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多尺度表達(dá)空間數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)更新。”[1] 在規(guī)劃中明確提出要開展地理實(shí)體編碼技術(shù)試點(diǎn)的有江蘇、浙江和湖南等省。此技術(shù)的成熟性和實(shí)際可操作性仍需要進(jìn)一步跟進(jìn)研究。

　?、墚a(chǎn)品體系和服務(wù)模式

　　中長期規(guī)劃綱要在重點(diǎn)任務(wù)中提出，“按照新型基礎(chǔ)測繪的要求，持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)模式、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)方式等方面的創(chuàng)新?！睒颖局腥渴〖?jí)規(guī)劃（共21個(gè)）提出將要豐富和完善地理信息產(chǎn)品服務(wù)體系，大多數(shù)省（自治區(qū)）提到目前面向大眾的地理信息產(chǎn)品比較單一，實(shí)用性和開放性不高，計(jì)劃在“十三五”期間以各地需求為導(dǎo)向，構(gòu)建完善的產(chǎn)品開發(fā)與應(yīng)用體系。另河北、黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖南、四川、西藏、甘肅、青海等10?。ㄗ灾螀^(qū)）提出將采取產(chǎn)品定制服務(wù)，以滿足公眾的個(gè)性化需求。浙江、湖南等省提出，新型基礎(chǔ)測繪產(chǎn)品包括各類地圖、數(shù)據(jù)庫、地理信息應(yīng)用系統(tǒng)、移動(dòng)端APP等。在新型基礎(chǔ)測繪重點(diǎn)產(chǎn)品開發(fā)上，河北、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣西、四川、云南、甘肅、青海、寧夏等15省都提到三維實(shí)景相關(guān)產(chǎn)品。除西藏之外，其他所有省、市規(guī)劃都將建立統(tǒng)一的時(shí)空信息云平臺(tái)列為規(guī)劃的主要任務(wù)或重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目。

　　⑤管理體制機(jī)制

　　新型基礎(chǔ)測繪目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)測繪管理體制機(jī)制的調(diào)整，這從調(diào)研情況中也得到充分說明。幾乎所有規(guī)劃都指出要健全機(jī)制體制，其中18個(gè)省（自治區(qū)）（除西藏、陜西、寧夏）提出要建立健全省、市、縣三級(jí)地理信息資源聯(lián)動(dòng)共享機(jī)制，占省樣本總量的85.7%。幾乎所有規(guī)劃樣本都提到將加強(qiáng)部門之間的協(xié)作，建立部門間共建共享機(jī)制，提升地理信息資源共享水平。另外在投入機(jī)制方面，內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、福建、河南、湖南、廣西、云南8個(gè)省（自治區(qū)）規(guī)劃提出要將社會(huì)資本引入測繪地理信息事業(yè)的發(fā)展中，形成多元化投入模式，占省樣本總量的38.1%。

　　3.目前新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)存在的問題

　　從各省“十三五”規(guī)劃的內(nèi)容可以看出，各省對(duì)新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)以及測繪地理信息事業(yè)“5+1”總體布局并沒有完全理解到位。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　①部分省數(shù)據(jù)采集和生產(chǎn)模式并沒有實(shí)質(zhì)變化

　　按照中長期規(guī)劃的要求，新型基礎(chǔ)測繪的數(shù)據(jù)采集和生產(chǎn)比較理想的模式是基于地理實(shí)體編碼，一次采集，能采盡采，動(dòng)態(tài)更新，建立無比例尺數(shù)據(jù)庫。將無比例尺建庫和按比例尺出圖有機(jī)結(jié)合起來。這種模式打破了傳統(tǒng)按比例尺劃分各級(jí)測繪地理信息部門行政職能的管理模式，也顛覆了原有的數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，是基礎(chǔ)測繪未來發(fā)展方向，雖然真正實(shí)現(xiàn)需要五年甚至更長時(shí)間，但是在“十三五”時(shí)期需要盡快啟動(dòng)建設(shè)。從各地“十三五”規(guī)劃內(nèi)容來看，只有小部分省確定了基于地理實(shí)體編碼的技術(shù)和數(shù)據(jù)采集，大多數(shù)省的地理信息采集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)仍然按照現(xiàn)在比例尺劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，基礎(chǔ)測繪成果也主要是現(xiàn)有的產(chǎn)品。比如，仍然有很多省提到不同比例尺地形圖的不同更新周期等，尤其是中西部省份，目前很多仍沒有完成1:1萬地理信息的全覆蓋，因此在“十三五”期間，仍將1:1萬，1:5000地地理信息的獲取和更新作為重要內(nèi)容，主要按照現(xiàn)有的生產(chǎn)組織模式來開展，包括外業(yè)調(diào)繪、4D產(chǎn)品生產(chǎn)、入庫等。仍停留在不同形式的地圖產(chǎn)品和服務(wù)的研究和生產(chǎn)。

　?、诓糠质?shù)據(jù)庫建庫理念沒有變

　　正如上文分析，新型基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)庫的建設(shè)是對(duì)傳統(tǒng)的顛覆，數(shù)據(jù)庫的邏輯結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)體系都和原來有顯著的差別。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫主要根據(jù)最后出圖的要求進(jìn)行要素取舍、采集和建庫，而新型基礎(chǔ)測繪則將地理信息采集和可視化或制圖表達(dá)相互分離，采集主要根據(jù)影像數(shù)據(jù)或者其他資料的信息來確定采集內(nèi)容，按照“能采盡采”的原則進(jìn)行采集，而在應(yīng)用時(shí)則根據(jù)不同的要求，對(duì)要素進(jìn)行選擇、綜合和可視化，形成所需要的產(chǎn)品系列[1]。而從目前地方規(guī)劃的內(nèi)容來看，各地的數(shù)據(jù)庫建庫仍然是制圖數(shù)據(jù)模型，以不同比例尺地形圖來建立數(shù)據(jù)庫，不同數(shù)據(jù)庫之間標(biāo)準(zhǔn)不同，相互獨(dú)立，這和新型基礎(chǔ)測繪的要求是大相徑庭的。

　　只有個(gè)別?。ㄗ灾螀^(qū)）將在“十三五”期間建設(shè)基于地理實(shí)體編碼的基礎(chǔ)地理信息資源庫，分別為江蘇、浙江、甘肅和寧夏，約占省樣本總量的19.0%。從兩個(gè)數(shù)據(jù)說明，多數(shù)省意識(shí)到目前數(shù)據(jù)庫的局限性，并都有著建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫的強(qiáng)烈意愿，但是在數(shù)據(jù)庫的具體建設(shè)理念和操作事實(shí)上，大多數(shù)并沒有相關(guān)的思路。

　　③多數(shù)省對(duì)新型基礎(chǔ)測繪產(chǎn)品和多樣化定制服務(wù)實(shí)現(xiàn)途徑不明確

　　中長期規(guī)劃要求，“以現(xiàn)代測繪基準(zhǔn)體系和數(shù)字地理空間框架為主要成果內(nèi)容，提供滿足多樣化需求的定制服務(wù)?！薄鞍凑招滦突A(chǔ)測繪的要求，持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)模式、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)方式等方面的創(chuàng)新?！蹦敲?，新型基礎(chǔ)測繪的產(chǎn)品體系和服務(wù)模式與目前比較，將更加強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向，產(chǎn)品體系要涵蓋現(xiàn)代基準(zhǔn)、遙感影像、基礎(chǔ)地理信息、公共地圖、數(shù)據(jù)庫和平臺(tái)等，服務(wù)方式也由現(xiàn)在以窗口式服務(wù)為主變?yōu)榇翱谑椒?wù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)式服務(wù)、定制化服務(wù)、模塊化服務(wù)等多種模式并存的新局面。但從現(xiàn)有地方規(guī)劃來看，雖然各省都意識(shí)到了產(chǎn)品和服務(wù)需要?jiǎng)?chuàng)新和豐富，但多數(shù)省份對(duì)多樣化產(chǎn)品的理解仍然停留在創(chuàng)新地圖種類的層面，比如，主要增加專題地圖、公益性地圖、領(lǐng)導(dǎo)工作用圖的生產(chǎn)和出版，但其實(shí)這都屬于公共地圖這類產(chǎn)品的范疇，產(chǎn)品體系應(yīng)該包含多類產(chǎn)品形式，每一類又有多種產(chǎn)品，各地對(duì)此都沒有明確的說明和規(guī)劃。服務(wù)模式方面，到底應(yīng)該包含哪些內(nèi)容，服務(wù)模式需要進(jìn)行哪些拓展，也沒有相關(guān)的信息。大家對(duì)基礎(chǔ)測繪的服務(wù)應(yīng)該由標(biāo)準(zhǔn)化向定制化轉(zhuǎn)型形成了共識(shí)，要以需求為導(dǎo)向，推進(jìn)供給側(cè)改革，而定制化服務(wù)該如何開展，則都比較模糊，這樣在實(shí)踐中無法操作，不利新型基礎(chǔ)測繪的開展。

　?、懿环蠝y繪地理信息“5+1”總體布局

　　在2016年4月份在蘇州召開的新型基礎(chǔ)測繪研討會(huì)上，王春峰副局長提出了“5+1”測繪地理信息事業(yè)總體布局，要求“努力形成以新型基礎(chǔ)測繪、航空航天遙感測繪、全球地理信息資源建設(shè)為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)保障服務(wù)，以及以地理國情監(jiān)測、應(yīng)急測繪為主要內(nèi)容的深度融合服務(wù)，打造相互配合、互為補(bǔ)充的公益性服務(wù)格局。”幾大業(yè)務(wù)之間應(yīng)該是相互配合、互為補(bǔ)充的關(guān)系，因此，在生產(chǎn)模式上，業(yè)務(wù)體系設(shè)計(jì)上，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，都要考慮幾大業(yè)務(wù)之間的關(guān)系，保持各自特色，避免重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源的有效整合。綜觀目前各地方的規(guī)劃內(nèi)容，目前一般將地理國情監(jiān)測和應(yīng)急測繪等業(yè)務(wù)作為基礎(chǔ)測繪組成部分（占樣本的83%），并沒有意識(shí)到這些業(yè)務(wù)之間的根本區(qū)別，也并未考慮不同業(yè)務(wù)之間在生產(chǎn)組織、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的統(tǒng)籌。從根本上說，這五大公益性業(yè)務(wù)都是獲取地物的空間地理信息，分析不同地物之間的空間關(guān)系及其變化，因此，在生產(chǎn)模式、技術(shù)體系等方面會(huì)存在若干一致部分，若不提前做好統(tǒng)籌考慮，將可能造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

　?、萆a(chǎn)組織模式?jīng)]有變

　　中長期規(guī)劃在重點(diǎn)任務(wù)部分，明確了要“按照新型基礎(chǔ)測繪的要求，持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)模式、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)方式等方面的創(chuàng)新?！毙滦突A(chǔ)測繪按照生產(chǎn)服務(wù)流程和技術(shù)體系可以分為數(shù)據(jù)獲取與處理、數(shù)據(jù)集成與融合、數(shù)據(jù)分析與挖掘三大部分。根據(jù)以上新的生產(chǎn)的流程劃分和特點(diǎn)，要處理好兩大組織模式問題。一是縱向上，要形成按要素、對(duì)象、區(qū)域的立體式組織分工，形成分工明確、地域性強(qiáng)的新型基礎(chǔ)測繪隊(duì)伍架構(gòu)；二是橫向上，需要建立協(xié)同共享，社會(huì)參與的生產(chǎn)組織新方式，要建立部門數(shù)據(jù)匯交、測繪集成融合、社會(huì)眾籌參與的共建共享采集更新方式。而從各省規(guī)劃中，并沒有看到相關(guān)的布局和考慮。多數(shù)省都提出要按照新型基礎(chǔ)測繪的要求，探索建立適應(yīng)新形勢(shì)的生產(chǎn)組織體系，但是具體如何構(gòu)建，主要包括哪些方面，需要進(jìn)行哪些變革，都沒有明確的說明?？梢钥闯?，各省在新型基礎(chǔ)測繪的整體體系考慮上，仍在初級(jí)探索階段，并沒有具體措施。

　　三、對(duì)下一步推進(jìn)新型基礎(chǔ)測繪工作的建議

　　綜觀各省基礎(chǔ)測繪“十三五”規(guī)劃內(nèi)容，可以看到新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)目前還處于探索和研究階段，只有廣集智慧，整體謀劃，積極試點(diǎn)，分步實(shí)施，才能穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)中長期規(guī)劃所明確的2030年的建設(shè)目標(biāo)。

　　1.加快推進(jìn)現(xiàn)有工作，快出成果

　　一是要深化研究，盡快完成頂層設(shè)計(jì)。目前各省對(duì)各地對(duì)新型基礎(chǔ)測繪的具體建設(shè)和實(shí)現(xiàn)路徑仍然比較模糊。數(shù)據(jù)庫如果構(gòu)建？聯(lián)動(dòng)更新怎樣實(shí)現(xiàn)？志愿者信息采集模式是否可以引入到基礎(chǔ)地理信息采集？新型基礎(chǔ)測繪的產(chǎn)品體系和服務(wù)模式應(yīng)該是怎樣的？未來的標(biāo)準(zhǔn)體系如何重新構(gòu)建？這些問題都需要進(jìn)一步加深研究，系統(tǒng)謀劃。國家局2016年工作要點(diǎn)已經(jīng)明確指出要“研究制定新型基礎(chǔ)測繪體系改革方案?！辈⒁呀?jīng)由局領(lǐng)導(dǎo)牽頭開展新型基礎(chǔ)測繪的相關(guān)研究。建議在出版專著的同時(shí)，同步出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)方案。頂層設(shè)計(jì)方案要明確建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、力量布局和體制機(jī)制，確定管理模式、生產(chǎn)方式、產(chǎn)品形式、服務(wù)模式的結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)等。要明確改革時(shí)間表，進(jìn)行可行性評(píng)估和實(shí)踐檢驗(yàn)，要具有科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性。二是加快試點(diǎn)。選擇若干地區(qū)和單位開展試點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)新型基礎(chǔ)測繪體系建設(shè)?？梢愿鶕?jù)目前各地區(qū)已經(jīng)開展的新型基礎(chǔ)測繪的相關(guān)規(guī)劃情況，選取有代表性的省、市，并逐步將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣到更多的地區(qū)，在試點(diǎn)中不斷總結(jié)和完善，最終形成全國性的方案。尤其要注重標(biāo)準(zhǔn)先行的原則，在試點(diǎn)中確定好標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在新型基礎(chǔ)測繪的采集更新等試點(diǎn)中，要注重與其他業(yè)務(wù)、其他部門之間的標(biāo)準(zhǔn)銜接，這是今后基礎(chǔ)測繪服務(wù)應(yīng)用的重要基礎(chǔ)。

　　2.加強(qiáng)宣貫，統(tǒng)一全國思想認(rèn)識(shí)

　　新型基礎(chǔ)測繪是未來基礎(chǔ)測繪的發(fā)展方向，尤其在數(shù)據(jù)庫建設(shè)、數(shù)據(jù)更新、生產(chǎn)服務(wù)等方面都和傳統(tǒng)有重要的差別。如果不在全國形成共識(shí)，很容易出現(xiàn)在改革過程中不一致或者不徹底的情況，因此，要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)管理人員的培訓(xùn)，保持其知識(shí)和理念的更新。可以通過開辦專欄的形式，在測繪系統(tǒng)報(bào)紙、雜志、微博、微信等重要宣傳平臺(tái)宣傳相關(guān)的思想；在試點(diǎn)完成后，針對(duì)形成的頂層設(shè)計(jì)書開辦主題講座或培訓(xùn)班，詳細(xì)解釋和說明新型基礎(chǔ)測繪的主要建設(shè)任務(wù)和目標(biāo)等；選取在試點(diǎn)工作中成功的省市案例，發(fā)放到各省進(jìn)行學(xué)習(xí)。另外，發(fā)展中心計(jì)劃建立測繪地理信息智庫，建議充分發(fā)揮智庫的平臺(tái)作用，在繼續(xù)深化新型基礎(chǔ)測繪研究的同時(shí)，在智庫平臺(tái)上進(jìn)行廣泛宣傳。通過多種形式和渠道，盡快統(tǒng)一全國思想認(rèn)識(shí)，形成改革轉(zhuǎn)型合力，推動(dòng)新型基礎(chǔ)測繪體系盡快建成。

　　3.召開全國新型基礎(chǔ)測繪研討會(huì)

　　思想的交鋒總是可以迸發(fā)出智慧的火花。一場高質(zhì)量、高規(guī)格的研討會(huì)的召開，可以收獲很多新的思想，可以讓問題更明確并得到廣泛共識(shí)。2016年4月在蘇州召開的新型基礎(chǔ)測繪研討會(huì)就收到了很好的效果，對(duì)于推進(jìn)新型基礎(chǔ)測繪的研究起到了重要作用。建議在2017年選擇適當(dāng)時(shí)間，由國家局召開更大范圍、更廣領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)測繪研討會(huì)，通過總結(jié)“十三五”開局之年在新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)探索中取得的成績，交流存在的問題，探討下一步建設(shè)思路，為測繪地理信息全行業(yè)全系統(tǒng)明確方向，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，更好更快推進(jìn)新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)。